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【工作研究】 當前紀委監委實現紀法貫通法法銜接辦案的實務探討
 作者:ADMIN   來源:維西縣紀委  瀏覽:2293  發布日期:2018/9/30 14:43:40

2018320日,十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國監察法》,此前,監察委員會的掛牌成立已經在全國省、市、縣三級全面鋪開,《監察法》的出臺無疑為監察體制改革的重要產物——監委會的機構職能運作提供了法律注解,同時作為改革產物之一的《監察法》自身,也面臨著與黨紀法規乃至刑事犯罪追究程序相銜接的關聯需求。監察法出臺后,紀委監委履行監督執紀、調查處置、職務犯罪移送審查起訴等職能,在《刑事訴訟法》相關規定停止執行的情況下,建立紀法貫通,法法銜接的配套制度已成為當前紀委監委履職的前提。本文結合所在單位狀況,擬對當前紀委監委審查調查機構、人員配置、履職模式作出分析建議,以監委辦案實務為切入口,圍繞建立紀法貫通,法法銜接目標模式,對紀法審查調查具體措施使用與刑事銜接機理作出梳理分析,以期對當前辦案實務有所裨益。

一、紀委監委執紀審查調查機構及人員配置

以維西縣紀委監委內設機構為例,目前存在的形式是以“三轉”為導向,紀檢系統推進內部機構改革以后留存下來的。十八屆紀委三中全會對“轉職能、轉方式、轉作風”作了具體部署,體現在機構改革推進上就是突出執紀監督職能,在紀委主責主業功能定位上更加明確,將多類別設置科室作了統籌合并,呈現出科室職能定位“大而全”、科室劃分簡明扼要的特點。具體來說,機構改革前設有的宣教室、干部室、綜合室,改革后并入辦公室統一行使綜合職能;糾風室、黨風室合并更名為黨風政風監督室,行使日常糾察職能;案件檢查室更名為執紀監督審查(調查)室,增設數個以突出主責主業。改革后的紀委機構設置在原有資源范圍內作了思路清晰、凸出功能的機構調整,適應了“三轉”要求,發揮了預期功效,應當說為監委掛牌成立、紀委監委合署辦公提供了優化的組織結構。

監委成立后,在與紀委按照職能分工開啟執法調查模式過程中,雖有《監察法》授權,但在具體機構、人員的劃分定位上,還不甚明了。在各地紀委監委執紀執法工作如火如荼展開的當下,監委行使調查權對涉嫌職務犯罪公職人員移送審查起訴,已不是鮮見新聞。在依法履行監察職能、實現紀法銜接的日常工作工作中,如何優化審查調查機構配置,科學分配執紀執法人員,關系到能否實現紀委監委1+1>2的效能。目前的做法是,對已設置的執紀監督審查(調查)室不作細分,監委成立后增設的執紀監督審查(調查)室吸收檢院轉隸人員,涉紀問題依然由執紀監督審查(調查)室原執紀人員處理,涉法問題則由檢院轉隸過來的辦案人員承接。這樣做的好處是“以事定人”、“運轉為先”,不受機構人員劃定限制,是轉隸過渡適應期的便捷做法。然而從長遠效能發揮來看,紀委監委執紀執法機構有機配置,執紀執法人員有機統一,實現紀法貫通1+1>2的效能才是監察體制改革目標所在。立足上述目標,筆者認為需對執紀監督審查(調查)室作功能性配置,具體來說,對同一執紀監督審查(調查)室共同配置執紀執法人員。紀在法前,執紀審查立案后,涉及職務違法、犯罪調查則由執法人員同期介入,一來避免了執紀執法脫節,二來在執紀執法“證據”收集審查上,可以避免“重復勞動”,如果案件涉罪涉訴,那么紀法貫通的同時,還涉及法法銜接,執法人員的適時介入對案件的順利移送將起到先決作用。當然在人手數量的具體配備上,需要結合實際調整,一是要確保存在審查、調查核心骨干;二是要互補形成合力。

根據檢察機關已經上線運行的統一業務系統模式,開發具備紀法貫通、法法銜接功能的紀委監委執紀執法辦案系統應當成為前瞻性需求。統一業務辦案系統的優勢在于通過內置紀法線條,衍生多情況下一一對應流程的操作模式,在節點設置上進行著重規制,無論從觸發節點條件滿足,還是觸發后辦案流程走向、辦案文書采用、審批、時限辦理等內容均有統一設置,這就從實體和程序兩方面最大限度保證了辦案規范和實時記錄可查,最大限度降低了人為主觀因素偏差,確保案件經得起實踐檢驗。目前監委執法力量主要來自檢院轉隸部門,檢院統一業務系統運用之于轉隸人員已有相當時間,足夠成熟,如何揉和紀法辦案工作,使執紀執法業務邁向統一化進程,將是接下來紀委監委優化工作效能必須面對的問題。

二、監委行使調查職能,實現法法銜接的步驟梳理

在監察體制深化改革試點期,各地相應都出臺了較為詳細、便于操作實踐的制度辦法,以我省為例,出臺了《云南省紀檢監察機關執紀監督監察工作辦法(試行)》(以下簡稱《工作辦法(試行)》)、《云南省監察機關調查措施適用規范(試行)》、《云南省紀檢監察機關執紀監督監察工作流程圖(試行)》、《云南省紀檢監察機關執紀監督監察工作常用文書格式(試行)》四項制度,在紀委監委合署辦公、整合分擔執紀執法職能的磨合過渡期,出臺針對執紀監督監察工作具體操作明細,對紀委監委工作明確指導要求,對于新成立的監委步履清晰地展開工作,依法依規行使職能,是極為必要的。在強化對四項制度學習研究的過程中,有必要對《工作辦法》(試行)規定與刑事概念銜接作出梳理認定,以明確執法性質及所采取的對應措施,從而在監委職務違法與職務犯罪調查的區隔中實現應有的平衡。

紀法貫通,紀法有別的表述

根據《工作辦法(試行)》第四十一條規定,對于涉嫌同時違反黨紀和職務違法犯罪的案件,紀委、監察委一般應當同時立案,同步進行紀律審查和依法調查,分別將違紀部分、違法犯罪部分形成兩套文書、卷宗和證據材料。上述規定說明執紀執法有別,紀律審查和違法犯罪調查分屬兩個類別,無論從立案規范還是文書使用、卷宗證據材料收集都應當按照各自標準處理。這里尚存疑問的是,未對違法調查和犯罪調查作出細化說明。違法、犯罪分屬不同概念,在措施性質、嚴厲性上差異更為突出。犯罪意味著刑事追責,是國家機器對破壞國家秩序行為的嚴厲追究,預示著將要承擔剝奪人身自由乃至生命的最為嚴厲的刑罰處罰。對四十一條的理解,筆者認為這一規定主旨在于區分執紀執法有別,未對違法調查與犯罪調查作出進一步說明,在于如果嚴重違法上升到犯罪,那么在起初違法調查中使用的文書、措施必然隨著調查深入而進入到犯罪調查階段,之前所取得的證據材料也必然將在涉罪調查的指引下,向刑事證據標準靠攏。因此違法犯罪性質雖有別,但在具體辦理的過程中,可以看做是辦案環節的遞進,從辦案趨向上來說是同一而不產生矛盾沖突的。當然針對一般職務違法行為的立案與針對職務犯罪的刑事立案畢竟性質有別,刑事立案標注的涵義及之后采用的調查措施都將與刑事訴訟同軌,監委改革指向的職務犯罪調查結構重塑及自身如何納入刑事訴訟軌道的議題,將成為深化監委體制改革下一步所需回答的問題。

審查調查措施采用辨析

1.“審查組”采用措施分析。《工作辦法(試行)》第四十五條規定,立案后審查組經批準可以采取談話、詢問、訊問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施收集證據。這里的“審查組”并未明確屬于“執紀審查組”還是“依法調查組”,根據第四十一條關于執紀審查立案與依法調查立案可同步立案的規定,可以認為此處的“審查組”涵蓋了執紀審查與依法調查,第四十五條規定實際羅列包含了兩種審查對應的措施范圍。

2.涉法涉罪措施的區分。《工作辦法(試行)》第四十六條對依法調查中涉法與涉罪采用的“談話”方式作了區分,對“職務違法的被調查人”,采用的是“要求其就違法行為作出書面陳述”,相當于函詢的意味;對涉嫌職務犯罪的被調查人,則“可以進行訊問”,訊問屬于刑事措施之一,具有刑事強制特征,涉法與涉罪采用措施的差異由此可見一斑。

3.查詢、凍結措施的使用。《工作辦法》(試行)第四十七條規定了查詢、凍結措施的一般使用,即“在調查涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法和職務犯罪時,根據工作需要”,即可采取。值得注意的是“根據工作需要”的表述,關于查詢措施最早階段的使用,根據《工作辦法》(試行)規定可起于“初核”,但無論在“初核”還是立案審查后,其使用都要求經批準,而不是“根據工作需要”;至于“凍結”措施,出現可以使用的最早階段是立案審查,但審查組仍需要“經批準”,而在四十七條規定中,對涉嫌貪污賄賂,失職瀆職等嚴重職務違法和職務犯罪的調查,則“根據工作需要”即可采取。這在一定程度上也說明,進入監察調查階段,對貪污賄賂、失職瀆職等常規職務犯罪所涉內容,啟用的調查模式不同于初核、審查調查階段,其對帶有法定強制性措施的采用與其法定主體與法定權限是相匹配的,這也表明在下一步監察法配套制度的細化制定中,法定權限、內容需要得到與刑事訴訟相銜接的配置。

4.調取、查封、扣押措施的使。《工作辦法》(試行)第四十八條規定:“在調查過程中根據工作需要,報經監察委主要領導批準,可以調取、查封、扣押...”,條文本身并沒有特別限定上述措施的使用階段,但從“調查過程”、“監察委主要領導批準”可知,調取、查封、扣押措施的使用主要在依法調查階段,涉法涉罪調查都不排斥使用。查封、扣押屬于強制措施,在行政強制與刑事偵查方面都可依法使用,第四十八條雖然沒有明確界定,但聯系《工作辦法》(試行)第三十五條關于初核期間所可采用的措施及第四十五條審查組可采取的措施,對四十八條作整體理解,可以得出查封、扣押措施應當屬于依法調查使用,至于在何種程度上啟用,是職務違法調查還是嚴重職務違法調查,還需要在實務上作出更進一步地探索。

5.搜查措施的使用。《工作辦法》(試行)第四十九條規定了搜查措施的使用。搜查作為一項典型的刑事偵查措施,具有顯而易見的強制性,該措施突破了人身權利自由、居所空間自由,突破隱私限制,是國家暴力對刑事偵查賦權的體現,并不能隨意不加節制使用。四十九條雖然沒有明確規定搜查的使用條件,但是根據“涉嫌職務犯罪”、“犯罪證據”等字眼可以得出,搜查的使用指向刑事調查。當然實踐中存在的狀況多半為已經啟動依法調查,尚未刑事立案,搜查證據的獲取很有可能成為刑事立案成立的根據,在這種情況下“根據工作需要,報監察委主要領導批準”使用“搜查”雖然尚在四十九條規定的范圍內,但從措施性質的角度無疑會陷入尚未刑事立案即采刑事措施的尷尬境地。

6.留置措施的使用。《工作辦法》(試行)第五十四條規定了留置措施的使用,相比其他措施而言,留置對被調查人人身權的限制最為嚴厲,使用的條件也最為嚴格。根據規定,涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪的,在滿足相應條件的情況下才能適用留置。一是案件類型屬于貪污賄賂、失職瀆職一類的,這類案件屬于常規職務犯罪涵蓋范圍,區別于監察委的受案范圍;二是監察機關已掌握一定事實證據,仍有問題待查的,這表明在采用留置之前,對于案件的情節內容已有一定程度掌握,正是這種采取留置前已經掌握情況的類型及嚴重程度,在仍有重要問題待查時成為了啟用留置的前置條件;三是還需滿足有“下列情形之一的”,條件三實為采取留置措施緊迫性的具體化(維西縣紀委辦公室 陳宏)


 
 
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